【編者按】
“回顧中外金融監管史，有八個(gè)方面經(jīng)驗教訓值得認真汲取?！敝袊嗣胥y行黨委書(shū)記、銀保監會(huì )主席郭樹(shù)清近日在《<中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議>輔導讀本》發(fā)表文章《完善現代金融監管體系》。
黨的十九屆五中全會(huì )審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十四個(gè)五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對“完善現代金融監管體系”作出了專(zhuān)門(mén)部署，提出了明確要求，對于保障金融穩定和國家安全、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現代化、實(shí)現經(jīng)濟社會(huì )高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義。做好貫徹落實(shí)，需要回顧過(guò)去，展望未來(lái)，采取有針對性的措施。
一、深刻汲取金融監管的歷史經(jīng)驗
我國是最早出現貨幣的國家之一，早在2000多年前，就形成了完整的金融活動(dòng)管控制度，可以說(shuō)，中國在金融監管方面長(cháng)期走在世界前列。
歐洲資本主義興起之后，各類(lèi)金融業(yè)務(wù)快速發(fā)展，與此同時(shí)，各種金融風(fēng)險和危機不斷爆發(fā)。1720年英國頒布《泡沫法》，標志著(zhù)國家開(kāi)始對現代金融活動(dòng)實(shí)施監管。1933年美國通過(guò)《格拉斯-斯蒂格爾法案》，確立商業(yè)銀行與投資銀行分業(yè)經(jīng)營(yíng)格局。20世紀80年代后，歐美國家逐漸興起混業(yè)經(jīng)營(yíng)趨勢。2008年全球金融危機爆發(fā)后，國際上對金融監管有效性進(jìn)行反思，修訂發(fā)布一系列新的監管標準和規則。
改革開(kāi)放以來(lái)，我國不斷探索完善金融監管體制。1984年，中國人民銀行開(kāi)始專(zhuān)門(mén)行使中央銀行職能，包括對所有金融活動(dòng)進(jìn)行監管。之后，陸續成立證監會(huì )、保監會(huì )和銀監會(huì )，逐步形成銀行、保險、證券的分業(yè)經(jīng)營(yíng)和分業(yè)監管格局。2017年，國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )成立，次年組建銀保監會(huì )，監管的權威性和協(xié)調性更趨完善。
回顧中外金融監管史，以下幾方面經(jīng)驗教訓值得認真汲取。
貨幣經(jīng)濟絕不能背離實(shí)體經(jīng)濟。商品經(jīng)濟由兩個(gè)方面組成，一是產(chǎn)業(yè)代表的實(shí)體經(jīng)濟，二是金融代表的貨幣經(jīng)濟。實(shí)體經(jīng)濟是貨幣經(jīng)濟的根基，服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟是金融的天職。然而，金融的本性決定其特別容易陷入自我循環(huán)的泥淖。因此，金融監管必須把防止脫實(shí)向虛作為主要目標之一。次貸危機前，歐美影子銀行五年增長(cháng)一倍以上，很大比例資金未流入實(shí)體經(jīng)濟。我國交叉金融業(yè)務(wù)一度也十分復雜，經(jīng)過(guò)3年多的集中整治，總體風(fēng)險開(kāi)始收斂。
將本求利是商業(yè)活動(dòng)的正常狀態(tài)。我們的先人早就懂得，無(wú)論從事何種實(shí)業(yè)或金融活動(dòng)，都需要先有本錢(qián)，否則就不可能開(kāi)展正常經(jīng)營(yíng)。工商生意如果本錢(qián)不足，那就難以循環(huán)下去；金融業(yè)務(wù)如果沒(méi)有一定的資本金，那就遲早會(huì )陷入困境。巴塞爾協(xié)議的核心，就是對銀行信貸確定基本的資本金約束，杠桿率必須處于安全范圍。
收益永遠和風(fēng)險成正比。作為物化的勞動(dòng)價(jià)值，資本具有隨時(shí)間而增長(cháng)的特性。但資本在增值過(guò)程中必然伴隨風(fēng)險。通常，國債平均收益被視作“無(wú)風(fēng)險收益”。在此基礎上，每多一分預期收益，就多一分潛在風(fēng)險。古今中外，總有人盼望能以更低風(fēng)險獲取更高收益，但規律不可能打破。承諾低風(fēng)險高收益就是詐騙，金融監管要永遠與這類(lèi)行為作堅決斗爭。
持續建設法治和誠信環(huán)境。金融的核心職能是信用中介，誠實(shí)守信和法治精神是金融運行的基礎。一方面，金融機構要恪守職業(yè)道德，提供“貨真價(jià)實(shí)”的金融服務(wù)；另一方面，股東、債務(wù)人等利益相關(guān)者也要依法依規，嚴格履約，不能以任何理由逃廢債務(wù)。
把握好金融創(chuàng )新的邊界。金融創(chuàng )新是把“雙刃劍”，既能提高市場(chǎng)效率，也會(huì )釀成重大風(fēng)險。監管必須趨利避害，把握好“度”。美國1999年重新允許混業(yè)經(jīng)營(yíng)后，房貸支持證券、信貸違約掉期、擔保債務(wù)憑證等衍生品大量出現，成為系統性風(fēng)險的主要誘因。我國互聯(lián)網(wǎng)金融發(fā)展初期，一些網(wǎng)貸平臺打著(zhù)“創(chuàng )新”旗號違規經(jīng)營(yíng)，形成巨大金融和社會(huì )風(fēng)險。
管好貨幣總閘門(mén)。通貨緊縮和通貨膨脹都會(huì )對經(jīng)濟金融造成系統性損害。資本主義早期經(jīng)常出現生產(chǎn)過(guò)剩和通貨緊縮，并由此引發(fā)金融和經(jīng)濟危機。通貨膨脹的教訓同樣深刻，即使能夠創(chuàng )造短期繁榮，最終不得不付出巨大經(jīng)濟和社會(huì )代價(jià)。我國曾多次發(fā)生銀根過(guò)松、資金供給遠大于需求。例如，1988年和1993年都出現過(guò)兩位數的物價(jià)上漲。
堅決抑制房地產(chǎn)泡沫。房地產(chǎn)與金融業(yè)深度關(guān)聯(lián)。上世紀以來(lái)，世界上130多次金融危機中，100多次與房地產(chǎn)有關(guān)。2008年次貸危機前，美國房地產(chǎn)抵押貸款超過(guò)當年GDP的32%。目前，我國房地產(chǎn)相關(guān)貸款占銀行業(yè)貸款的39%,還有大量債券、股本、信托等資金進(jìn)入房地產(chǎn)行業(yè)?？梢哉f(shuō)，房地產(chǎn)是現階段我國金融風(fēng)險方面最大的“灰犀?！?。
緊緊抓住公司治理“牛鼻子”。國際金融危機暴露出西方金融業(yè)公司治理問(wèn)題嚴重。例如，激勵短期化導致股東、高管，甚至包括一部分員工都愿意過(guò)度冒險。一段時(shí)間以來(lái)，我國部分中小金融機構中，也產(chǎn)生了大股東操縱和內部人控制問(wèn)題。必須全面深化改革，健全內部約束機制。目前，我國大型商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)效率接近世界先進(jìn)水平，在勞動(dòng)生產(chǎn)率、盈利能力、科技創(chuàng )新、普惠金融等方面實(shí)現趕超。最根本的原因在于把黨的領(lǐng)導融于公司治理各環(huán)節，努力構建中國特色現代企業(yè)制度。
二、正確認識現階段金融形勢
以習近平同志為核心的黨中央高度重視防范化解金融風(fēng)險，三年攻堅戰取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但是，“十四五”時(shí)期我國的金融安全形勢仍然十分復雜。當今世界正處于百年未有之大變局，國內外經(jīng)濟金融運行環(huán)境正在發(fā)生深刻變化，金融監管面臨新的嚴峻挑戰。
近年來(lái)，全球經(jīng)濟增長(cháng)動(dòng)力不足，動(dòng)蕩源和風(fēng)險點(diǎn)增加，金融運行不穩定不確定因素增多。中美博弈加劇，美方對我戰略遏制升級，很大程度上將擾動(dòng)全球金融市場(chǎng)。新冠肺炎疫情暴發(fā)后，一些國家采取強刺激做法，實(shí)施“無(wú)限量寬”政策，長(cháng)期負面影響難以估量。其他自然災害、地緣政治等傳統和非傳統安全威脅，增加許多新的不確定性，外部環(huán)境變化可能造成更大沖擊。
我國經(jīng)濟正處于轉向高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，面臨人口未富先老、經(jīng)濟杠桿率過(guò)高、科技創(chuàng )新力不強、資源環(huán)境約束增大等重大挑戰。資本邊際效率下降，單位產(chǎn)出所需資金增多。受多重因素影響，金融業(yè)市場(chǎng)結構、經(jīng)營(yíng)理念和服務(wù)方式與高質(zhì)量發(fā)展要求還很不適應。
現代科技已經(jīng)并將繼續對金融業(yè)態(tài)帶來(lái)巨大改變?？萍甲兏镉欣诎l(fā)展普惠金融、提升服務(wù)效率，但也使金融風(fēng)險的形態(tài)、路徑和安全邊界發(fā)生重大變化。數字貨幣、網(wǎng)絡(luò )安全、信息保護已成為金融監管的全新課題。我國移動(dòng)支付、線(xiàn)上借貸和互聯(lián)網(wǎng)保險等走在世界前列，意味著(zhù)法律規范和風(fēng)險監管沒(méi)有成熟經(jīng)驗可資借鑒。
金融體系內部風(fēng)險仍在持續累積，一些長(cháng)期形成的隱患并未徹底消除。疫情沖擊下新老問(wèn)題相互交織疊加。結構復雜的高風(fēng)險影子銀行容易死灰復燃。銀行業(yè)不良資產(chǎn)反彈壓力驟增。一些中小金融機構資本缺口加速暴露。企業(yè)、居民和地方政府債務(wù)水平進(jìn)一步抬升。不法金融機構依然存在，非法金融活動(dòng)屢禁不止。
金融相關(guān)制度存在較多短板，金融法治還很不健全。一些基礎法律制定修改需提早謀劃啟動(dòng)，有的規章制度落地執行變形走樣?，F有法律法規震懾力不足，違法違規成本過(guò)低。一些法規專(zhuān)業(yè)性操作性不足。金融機構常態(tài)化風(fēng)險處置機制尚待完善。非正規金融體系交易活動(dòng)缺乏有效約束。社會(huì )信用體系不健全，失信懲戒不到位。信息披露機制有效性不夠，信息披露不及時(shí)不全面，市場(chǎng)透明度須進(jìn)一步提高。
金融監管資源，無(wú)論是數量還是質(zhì)量，都明顯不足。金融監管的專(zhuān)業(yè)化、國際化水平有待提升。金融基礎設施助力監管的有效性不足。監管科技水平不高，與金融科技高速發(fā)展的趨勢相比，監管工具和手段難以滿(mǎn)足實(shí)際需要。高素質(zhì)監管人才較為缺乏，資金和技術(shù)等資源保障亟待充實(shí)，基層監管力量十分薄弱。
三、持續完善現代金融監管體系
“十四五”時(shí)期我國金融監管改革任務(wù)更加艱巨。必須以習近平新時(shí)代中國特色社會(huì )主義思想為指導，堅守以人民為中心根本立場(chǎng)，強化底線(xiàn)思維，提高金融監管透明度和法治化水平。在此基礎上，健全風(fēng)險預防、預警、處置、問(wèn)責制度體系，持續完善權責一致、全面覆蓋、統籌協(xié)調、有力有效的現代金融監管體系。
（一）全面加強黨對金融工作的集中統一領(lǐng)導。由于歷史和文化等原因，我國金融事權主要集中于中央，地方金融事權比較有限，這就更凸顯黨中央對于金融監管工作領(lǐng)導的極端重要性。金融監管的大政方針，必須由黨中央制定并領(lǐng)導貫徹。國家金融管理部門(mén)要更加自覺(jué)地增強“四個(gè)意識”，堅定“四個(gè)自信”，做到“兩個(gè)維護”，切實(shí)擔當起監管主體責任。同時(shí)，地方黨委政府在金融監管中也發(fā)揮著(zhù)非常重要的作用。事實(shí)上絕大多數金融機構都是地方法人，地方黨委和政府負責加強這些機構黨的領(lǐng)導和黨的建設，承擔國有金融資本管理和風(fēng)險處置屬地責任。特別是對于各種“無(wú)照駕駛”的非法金融活動(dòng)，管理和整治的主體責任都在地方。中央金融管理部門(mén)必須與地方黨委和政府密切聯(lián)系，相互支持，協(xié)同發(fā)力；都要堅持全面從嚴治黨，與金融腐敗作堅決斗爭，對違法違規行為零容忍。
（二）促進(jìn)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展開(kāi)創(chuàng )新局。金融監管要堅持主動(dòng)作為，防范和化解各類(lèi)金融風(fēng)險，維護金融體系穩健運行，以此保障社會(huì )主義現代化國家建設進(jìn)程。在支持金融創(chuàng )新的同時(shí)，嚴防壟斷、嚴守底線(xiàn)，維護市場(chǎng)秩序，促進(jìn)公平競爭。要發(fā)揮監管引領(lǐng)作用，推動(dòng)金融業(yè)著(zhù)力抑虛強實(shí)，履行社會(huì )責任，強化普惠金融、綠色金融，規范發(fā)展商業(yè)養老金融，更好實(shí)現市場(chǎng)價(jià)值和社會(huì )價(jià)值統一。全力保護消費者合法權益，堅決打擊非法集資、非法吸儲和金融詐騙，對各種違規變相投融資活動(dòng)保持高度警惕，切實(shí)維護人民群眾財產(chǎn)安全和社會(huì )穩定。
（三）建立高效的監管決策協(xié)調溝通機制。進(jìn)一步強化國務(wù)院金融穩定發(fā)展委員會(huì )的決策議事、統籌協(xié)調和監督問(wèn)責職能。健全監管協(xié)調機制，各金融管理部門(mén)既要各司其職、各盡其責，又要充分溝通、強化協(xié)同。金融政策要與財政、產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、區域等經(jīng)濟社會(huì )政策密切配合，推動(dòng)形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。對地方金融發(fā)展改革與風(fēng)險防控，加強指導、協(xié)調和監督，有效發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性，形成全國“一盤(pán)棋”。
（四）提高金融監管透明度和法治化水平。監管制度要覆蓋所有金融機構、業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，對各類(lèi)金融活動(dòng)依法實(shí)施全面監管。借鑒金融穩定理事會(huì )和巴塞爾委員會(huì )改革成果，強化資本充足、監督檢查和市場(chǎng)約束等要求，抓緊補齊制度短板。根據不同領(lǐng)域、機構和市場(chǎng)特點(diǎn)，制定差異化、針對性制度，細化監管標準，提升監管精準度。更重要的是，要不斷增強制度實(shí)施有效性。要以法律法規為準繩，大幅提高違法成本，將監管工作納入法治軌道。
（五）健全宏觀(guān)審慎、微觀(guān)審慎、行為監管三支柱。健全宏觀(guān)審慎管理架構和政策工具，完善逆周期調節和系統重要性金融機構監管，注重防范跨市場(chǎng)跨區域跨國境風(fēng)險傳染。提高微觀(guān)審慎監管能力，健全以資本約束為核心的審慎監管體系，加快完善存款保險制度，努力做到對風(fēng)險的早發(fā)現、早預警、早介入、早處置。強化行為監管，嚴厲打擊侵害金融消費者合法權益的違法違規行為。金融監管作為整體，應當始終具備宏觀(guān)審慎視野，以微觀(guān)審慎為基礎，以行為監管為支撐，實(shí)現三者既獨立又協(xié)同的有機統一。
（六）構建權威高效的風(fēng)險處置制度安排。加快確定系統重要性金融機構名單，科學(xué)設定評估標準和程序，提出更高監管要求。抓緊建立恢復與處置計劃，引導金融機構設立“生前遺囑”，確保危機時(shí)得到快速有效處置。與此同時(shí)，要完善風(fēng)險處置方式，在防范系統性風(fēng)險的同時(shí)，努力減少道德風(fēng)險。落實(shí)金融機構主體責任，盡量采取“自救”，能自行化解風(fēng)險或市場(chǎng)出清的，政府不介入。動(dòng)用公共資金，必須符合嚴格的條件和標準。尤為關(guān)鍵的是，要健全損失分擔制度。全面做實(shí)股權吸收損失機制，首先由股東特別是大股東承擔損失，其他資本工具和特定債權依法轉股、減記。高管層要通過(guò)延遲支付抵扣、降薪以及事后追償等承擔相應責任。涉嫌違法犯罪的，要及時(shí)依法移送司法機關(guān)。
（七）強化金融基礎設施對監管的支持保障。持續推動(dòng)金融市場(chǎng)和基礎設施互聯(lián)互通，不斷提升清算、結算、登記、托管等系統專(zhuān)業(yè)化水平。強化監管科技運用，加快金融業(yè)綜合統計和信息標準化立法。抓緊建設監管大數據平臺，全力推動(dòng)監管工作信息化、智能化轉型。穩步推進(jìn)金融業(yè)關(guān)鍵信息基礎設施國產(chǎn)化，防范金融網(wǎng)絡(luò )技術(shù)和信息安全風(fēng)險。強化基礎設施監管和中介服務(wù)機構管理，對金融科技巨頭，在把握包容審慎原則的基礎上，采取特殊的創(chuàng )新監管辦法，在促發(fā)展中防風(fēng)險、防壟斷。
（八）積極參與國際金融治理框架重塑。深入推動(dòng)國際金融規則制定和調整，增強國際影響力。立足國情實(shí)施國際監管標準，遵循簡(jiǎn)單、透明、有效原則，避免教條主義、文牘主義和煩瑣哲學(xué)。加強與國際金融組織的溝通交流，推動(dòng)多邊和雙邊監管合作，營(yíng)造有利于“走出去”的良好外部環(huán)境，堅決維護國家金融主權、安全和發(fā)展利益。
（九）培育忠誠干凈擔當的監管干部隊伍。加強干部思想政治教育，弘揚清廉文化，鍛造政治過(guò)硬、作風(fēng)優(yōu)良、業(yè)務(wù)精通的“監管鐵軍”。樹(shù)立重實(shí)干、重實(shí)績(jì)的用人導向，大力培養優(yōu)秀年輕干部。優(yōu)化監管資源配置，充實(shí)監管部門(mén)和基層監管力量。強化教育培訓、人才引進(jìn)、交流輪崗、基層鍛煉，全面提升干部能力素質(zhì)。