近年來(lái)，信托公司行業(yè)呈現持續、健康、穩健發(fā)展態(tài)勢，是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的重要力量和人民群眾有效配置資產(chǎn)、增加財產(chǎn)性收入的重要途徑，也已成為開(kāi)創(chuàng )和引領(lǐng)中國現代資產(chǎn)管理行業(yè)的主要載體。但隨著(zhù)行業(yè)快速創(chuàng )新發(fā)展，信托公司監管立法缺失問(wèn)題日益凸顯，亟待解決?！靶磐泄緱l例”立法工作的必要性和緊迫性尤為突出。

信托業(yè)在國民經(jīng)濟中的重要地位

從資產(chǎn)規?？?，近幾年來(lái)，信托業(yè)管理的資產(chǎn)規模一直僅次于銀行業(yè)，成為第二大金融子行業(yè)。截至2016年年末，全國68家信托公司管理的信托資產(chǎn)規模達20.22萬(wàn)億元，全行業(yè)固有資產(chǎn)5569.96億元，所有者權益4501.86億元。從服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟看，信托業(yè)是金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟的重要支撐力量，60%以上的信托資金都投入了實(shí)體經(jīng)濟領(lǐng)域。在貫徹落實(shí)國家產(chǎn)業(yè)結構調整和宏觀(guān)經(jīng)濟政策時(shí)，更有針對性和時(shí)效性，如推出鐵路發(fā)展基金專(zhuān)項信托業(yè)務(wù)，滿(mǎn)足國家戰略需要；開(kāi)展資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)，探索不良資產(chǎn)收益權轉讓試點(diǎn)，有效盤(pán)活存量資金，為產(chǎn)業(yè)升級改造提供資金支持；通過(guò)股權投資、特定資產(chǎn)收益投資、應收賬款受益權融資等多種方式支持中小微企業(yè)發(fā)展，拓寬其融資渠道；發(fā)展土地流轉信托、消費信托等特色業(yè)務(wù)品種，把資金引入“三農”和新興消費領(lǐng)域。從增加人民群眾財產(chǎn)性收入看，2016年，信托業(yè)為受益人實(shí)現收益7587億元。

中國信托業(yè)的特殊定位信托業(yè)是中國資產(chǎn)管理行業(yè)的開(kāi)創(chuàng )者和主導力量，這從全世界看，都是獨一無(wú)二的。1970年以來(lái)，資產(chǎn)管理行業(yè)已成為全球金融業(yè)中最重要、最具影響力和活力的板塊，與西方國家以銀行或基金為主導不同，中國資產(chǎn)管理行業(yè)的主要載體就是信托公司，甚至可以說(shuō)信托公司開(kāi)創(chuàng )和引領(lǐng)了中國的現代資產(chǎn)管理行業(yè)。

另一方面，信托業(yè)又不同于傳統的銀行業(yè)、證券業(yè)和保險業(yè)，沒(méi)有專(zhuān)屬的“業(yè)務(wù)領(lǐng)地”。缺乏明確的定位和法律認可，是困擾信托業(yè)發(fā)展的最大頑疾。30多年來(lái)，信托業(yè)始終處于“大發(fā)展—大整頓”的怪圈，由于制度保障不足，信托業(yè)只能摸索前行，先后經(jīng)歷了五次清理整頓的“陣痛”，跌宕起伏、歷盡波折，盡快在法律上解決行業(yè)定位問(wèn)題已成為全行業(yè)的呼聲。

信托業(yè)轉型創(chuàng )新發(fā)展的客觀(guān)需要

信托業(yè)在取得巨大成就的同時(shí)，也不得不面對“行業(yè)發(fā)展大而不強”、“戰略定位模糊不清”、“風(fēng)險管理簡(jiǎn)單粗獷”、“統一市場(chǎng)尚未形成”、“行業(yè)形象依然欠佳”的客觀(guān)現實(shí)。

從行業(yè)發(fā)展的角度看，信托登記制度、信托公司分類(lèi)經(jīng)營(yíng)和監管機制、信托公司監管指標體系、設立專(zhuān)業(yè)子公司、信托公司股東責任和恢復與處置計劃等重要內容需要通過(guò)“信托公司條例”的制定來(lái)明確和規范。

目前，信托公司創(chuàng )新轉型已到關(guān)鍵階段，迫切需要國家出臺行政法規給予必要的支持。如信托公司開(kāi)展房地產(chǎn)信托投資基金業(yè)務(wù)、發(fā)行金融債、次級債、信托公司公開(kāi)發(fā)行上市、信托受益權質(zhì)押和交易等均需要行政法規層級的依據。

現行信托業(yè)監管法律體系缺位

在現行信托業(yè)監管法律體系中，《信托法》是規定信托關(guān)系的民事法律；《銀行業(yè)監督管理法》僅授予銀監會(huì )對信托公司的監管權，但沒(méi)有具體的監管規則；信托業(yè)日常監管主要依靠銀監會(huì )制定的部門(mén)規章和其他規范性文件。在法律和部門(mén)規章之間，缺少一部全面規范信托公司業(yè)務(wù)和監管的行政法規。

一是信托業(yè)上位法缺失。2001年頒布施行的《信托法》明確受托人可以采取信托機構形式從事信托活動(dòng)，奠定了我國信托業(yè)的法律基礎，但沒(méi)有具體規定營(yíng)業(yè)性信托的監管規則。

二是信托配套制度缺失，亟須立法完善?！缎磐蟹ā逢P(guān)于信托登記、公益信托和營(yíng)業(yè)信托等配套制度的規定較為簡(jiǎn)略或未作出明確規定，影響了信托財產(chǎn)獨立性、安全性制度功能的發(fā)揮，不利于維護信托受益人的利益，也不利于信托公司持續健康發(fā)展。

三是現有監管立法層次較低，亟須提升立法層級。在我國市場(chǎng)經(jīng)濟改革和轉型發(fā)展進(jìn)入深水區的形勢下，以部門(mén)規章為主的信托業(yè)法律體系已經(jīng)不能適應信托業(yè)的快速發(fā)展。當前，銀監會(huì )主要依據《信托公司管理辦法》、《信托公司集合資金信托計劃管理辦法》等部門(mén)規章和規范性文件對信托公司進(jìn)行監管，法律層級較低。上述部門(mén)規章和規范性文件與《信托法》等法律之間層級跨度過(guò)大，缺乏必要的行政法規銜接，亟須研究制定“信托公司條例”，提升行業(yè)立法層級。特別是，近年來(lái)監管部門(mén)根據相關(guān)實(shí)踐總結提煉出新的、行之有效的監管經(jīng)驗亟待上升到法律法規層面。

信托業(yè)立法遠落后于其他金融子行業(yè)

2001年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于〈中華人民共和國信托法〉公布執行后有關(guān)問(wèn)題的通知》（國辦發(fā)〔2001〕101號），明確國務(wù)院制定《信托機構管理條例》，至今尚未出臺，需要抓緊補課。

與其他金融子行業(yè)相比，商業(yè)銀行、證券公司、保險公司、基金管理公司在法律層面均有《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《證券公司條例》、《保險法》、《證券投資基金法》等作為上位法依據。即使與私募基金業(yè)比較，“私募投資基金管理暫行條例”也已列入《國務(wù)院2016年立法工作計劃》的“第一類(lèi)”。信托業(yè)立法嚴重滯后的嚴峻現實(shí)，凸顯了加快“信托公司條例”立法的必要性和緊迫性，以推動(dòng)信托業(yè)穩健有序發(fā)展。

完善信托法律保障機制至關(guān)重要

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)30多年的財富積累，我國已經(jīng)形成了較大規模的財富階層和巨額的可投資金融資產(chǎn)，對資產(chǎn)進(jìn)行有效配置和管理的需求極為迫切。根據波士頓咨詢(xún)公司(BCG)的研究，截至2015年年底，中國個(gè)人可投資金融資產(chǎn)總額約為113萬(wàn)億元人民幣，較前一年增長(cháng)24%；預計到2020年底，中國個(gè)人財富將保持12%的年均復合增長(cháng)率，達到200萬(wàn)億元人民幣。高凈值家庭（可投資資產(chǎn)超過(guò)600萬(wàn)元人民幣）的數量將從2015年的207萬(wàn)戶(hù)增長(cháng)到388萬(wàn)戶(hù)，保持年均13%的增速。

在金融開(kāi)放的大背景下，以信托業(yè)為代表的中國資產(chǎn)管理行業(yè)面臨國外成熟資管機構的巨大競爭壓力，財富外流的趨勢已經(jīng)較為明顯。截至2015年年底，中國個(gè)人跨境投資金額規模約6000億元人民幣（離岸投資規模約為其8倍），且跨境投資的增速明顯高于離岸投資。

金融業(yè)特別是資產(chǎn)管理行業(yè)的競爭，很大程度上是法律制度和監管能力的競爭。除信托公司需要提升自身競爭力外，進(jìn)一步規范和完善營(yíng)業(yè)性信托監管制度，完善信托的法律保障機制至關(guān)重要。以家族信托為例，龍湖地產(chǎn)吳亞軍、蔡奎家族將577億元的家族財富在香港通過(guò)匯豐國際信托設立家族財務(wù)信托，有效地實(shí)施了財產(chǎn)隔離，使龍湖地產(chǎn)在兩人的離婚案中并未受到太大影響。吳亞軍、蔡奎家族之所以選擇在香港設立家族信托，主要原因就在于香港地區完善的信托法制和對營(yíng)業(yè)性信托機構的有效監管。

為盡快出臺“信托公司條例”，銀監會(huì )開(kāi)展了大量研究、論證工作，國務(wù)院法制辦也已啟動(dòng)立法程序。下一步，銀監會(huì )將積極配合國務(wù)院法制辦做好相關(guān)立法調研、論證及修改工作，推動(dòng)“信托公司條例”早日發(fā)布實(shí)施，促進(jìn)信托業(yè)深挖獨有的制度優(yōu)勢，在推動(dòng)國家經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展中發(fā)揮更重要的作用。

（作者為全國人大代表、銀監會(huì )信托部主任）